TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1323/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1323 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6835
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito Judicial de Girardot
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Hechos que suscitaron la causa judicial
1. La Administradora Colombia de Pensiones (Colpensiones) presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Roxana Darlene Vega Zamora[1] con el objeto de que (i) se declare la nulidad parcial de la Resolución 22296 del 19 de junio de 2012, mediante la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la demandada, (ii) se ordene la devolución de la diferencia pagada por el alegado indebido reconocimiento de la pensión y, (iii) se ordene la restitución indexada o el reconocimiento de los intereses a que haya lugar.
2. Colpensiones narró que a la demandada se le reconoció una pensión de sobrevivientes en un porcentaje del 50% del salario mínimo legal, cuando legalmente le correspondía el 25%, por lo que, una vez advirtió tal equivocación, mediante Auto del 15 de febrero de 2017 le solicitó, sin éxito, su consentimiento para revocar el mencionado reconocimiento.
2. Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto
3. Trámite de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto del 19 de septiembre de 2018[2], el Juzgado 002 Administrativo del Circuito Judicial de Girardot declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto y ordenó remitirlo al reparto de los juzgados laborales del circuito de Girardot. Para sustentar su decisión, señaló que, conforme al artículo 155.2 y 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con el artículo 3 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 6.2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, dicho Juzgado no era competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, en tanto estaba relacionado con una prestación derivada de un vínculo de naturaleza privada.
4. Contra esta decisión, el 21 de septiembre de 2018 la entidad demandante interpuso recurso de reposición[3], argumentando que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, así como de los actos administrativos de cualquier autoridad, siempre que no excedan la cuantía de 100 salarios mínimos legales mensuales. Sostuvo además que, por tratarse de una acción de lesividad, el debate debe ser conocido por la mencionada jurisdicción especializada.
5. El 18 de marzo de 2019 el Juzgado 002 Administrativo del Circuito Judicial de Girardot no repuso el auto del 19 de septiembre de 2018[4]. En consecuencia, envió el caso al reparto de los jueces laborales del Circuito de Girardot.
6. Trámite de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral. Mediante Auto del 16 de julio de 2019[5], el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot inadmitió la demanda y concedió al demandante un término de cinco días para su adecuación conforme al procedimiento laboral.
7. El 18 de julio de 2019 Colpensiones interpuso recurso de reposición para insistir en su tesis de que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer el caso[6].
8. Mediante Auto del 12 de febrero de 2021, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot repuso el Auto del 16 de julio de 2019 en el sentido de declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto y proponer conflicto negativo de jurisdicciones[7]. Como sustento de esta decisión, recordó lo considerado por el Consejo de Estado en las Sentencias del 29 de abril de 2004 y del 21 de julio de 2016, en las que dicha corporación señaló que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resolver toda acción de lesividad, por tratarse de un debate de pura legalidad de las decisiones de la administración. Por lo tanto, concluyó que solo a esa jurisdicción especializada le corresponde el conocimiento del caso.
3. Remisión del conflicto de jurisdicciones
9. El 25 de febrero de 2021 el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot remitió el conflicto de jurisdicciones a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8].
10. Luego de tres años de esa remisión y sin que el expediente dé cuenta de actuaciones ocurridas en este interregno, se tiene que el 12 de marzo de 2024[9] la apoderada de Colpensiones acudió a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura solicitando información sobre el estado del conflicto de jurisdicciones remitido.
11. El 15 de marzo de 2024 el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot coadyuvó la anterior solicitud[10] y la complementó para requerir información acerca de si el expediente había sido trasladado a la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política[11].
12. Al año siguiente, el 29 de mayo de 2025, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot nuevamente solicitó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura información sobre el estado del conflicto de jurisdicciones remitido[12].
13. Ese mismo día se recibieron varias respuestas, así: (i) el Centro de Documentación Judicial manifestó que no tenía competencia para atender ese requerimiento[13], (ii) la Oficina de Soporte de la aplicación Justicia XXI Web informó que no registraba información del conflicto de jurisdicciones en su base de datos[14] y (iii) la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cundinamarca aseguró que no recibió comunicación alguna sobre el conflicto de jurisdicciones, motivo por el cual trasladó el requerimiento a la Corte Constitucional[15].
14. En virtud de este último traslado, el 30 de mayo de 2025 la Secretaría General de la Corte Constitucional afirmó no contar con registro de diligencias relacionadas con el presente conflicto de jurisdicciones[16].
15. El 3 de junio de 2025[17] el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot insistió en su petición, adjuntando en esta ocasión la constancia del acuse de recibo del correo electrónico mediante el cual el 25 de febrero de 2021 remitió el conflicto de jurisdicciones a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
16. Esta insistencia fue atendida el 12 de junio de 2025 por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cundinamarca, quien reafirmó que la remisión inicial no fue recibida en su buzón de correo, aclarando que las direcciones electrónicas a las cuales el Juzgado envío el expediente no son de esta corporación[18].
17. Finalmente, el 24 de junio de 2025 el expediente fue remitido por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a la Corte Constitucional[19]. Posteriormente, el 22 de julio de 2025, se repartió al magistrado sustanciador y fue enviado al despacho el 23 de julio siguiente [20].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
18. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[21], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
19. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[22]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[23], objetivo[24] y normativo[25].
3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de acciones de lesividad que presente Colpensiones contra los actos administrativos a través de las cuales concedió una pensión. Reiteración del Auto 316 de 2021.
20. La doctrina procesal denomina acción de lesividad a la modalidad, bien del medio de control de nulidad, o bien del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se presenta cuando una entidad pública demanda el control judicial de sus propios actos administrativos.
21. Al respecto, en el Auto 316 de 2021 esta Corporación concluyó que los artículos 97 y 104 del CPACA radican exclusivamente en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de esta especial modalidad de control de legalidad. Esto es así porque, según se explicó, dada la especial naturaleza procesal que reviste el control provocado por la administración respecto de sus propios actos, se ha considerado que el conocimiento de tales controversias es exclusivo y excluyente de dicha jurisdicción especializada, incluyendo aquellas relativas a la seguridad social que, en principio, podrían ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social.
22. En efecto, para arribar a la anterior conclusión la Sala Plena estimó que: (i) la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, prima facie, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos, (ii) de conformidad con el artículo 97 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de toda acción de lesividad y (iii) dado que la acción de lesividad no cuenta con una naturaleza legal autónoma, se debe acudir a los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
23. En el mismo sentido, el Consejo de Estado estableció que ante el reconocimiento irregular de derechos prestacionales, la ley consagró la acción de lesividad, como el medio idóneo para que la administración controvierta sus decisiones con el fin de lograr su anulación, apartarle del ordenamiento jurídico y detener sus efectos[26], concluyendo además que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de dichas acciones cuando considere que los actos cuya nulidad se demanda, son ilegales y que vulneran el ordenamiento jurídico[27].
4. Examen del caso concreto
24. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot y el Juzgado 002 Administrativo de Girardot, autoridades que integran distintas jurisdicciones y que rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Colpensiones S.A. en contra de Roxana Darlene Vega Zamora, mediante la cual pretende que se declare la nulidad de la Resolución 22296 del 19 de junio de 2012, a través de la cual se reconoció en favor de la demandada una pensión de sobrevivientes en porcentaje del 50%, debiendo ser del 25%.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §3, 5 y 6).
25. Superada la exposición previa, es del caso reiterar la regla establecida en el Auto 316 de 2021, según la cual, de conformidad con los artículos 97 y 104 del CPACA y siguiendo la jurisprudencia sobre la materia, siempre que se trate de una acción de lesividad la autoridad judicial competente es la de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por consiguiente, la Corte declarará que corresponde al Juzgado 002 Administrativo del Circuito Judicial de Girardot dar trámite a la causa judicial sobre la cual versa este conflicto.
5. Llamado de atención
26. La Sala Plena ve la necesidad de hacer un llamado de atención. Como se puso de presente en los antecedentes, el conflicto de jurisdicciones que acá se resuelve surgió el 12 de febrero de 2021 -fecha en la que el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot trabó la controversia[28]- y fue remitido para su definición a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 25 de febrero siguiente[29].
27. Ahora bien, tal remisión fue equivocada puesto que, para ese momento, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya había dejado de existir. En efecto, mediante Acto Legislativo 02 de 2015, se modificaron las funciones de dicha Sala, disponiéndose su supresión y la creación, en su lugar, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales.
28. Dicho sea de paso, como parte de la reforma se asignó a la Corte Constitucional la competencia, que antes estaba en cabeza de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de dirimir los conflictos de jurisdicción que surjan entre las distintas jurisdicciones[30].
29. No obstante, con el fin de garantizar la continuidad de la función a cargo de la Sala suprimida, el párrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo estableció que los entonces magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
30. Es así como el 2 de diciembre de 2020 el Congreso de la República eligió a los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, quienes tomaron posesión el 13 de enero de 2021. En esta última fecha la Sala Jurisdiccional Disciplinaria cesó sus funciones, y, en consecuencia, la Corte Constitucional asumió plenamente la función de resolución de conflictos de jurisdicciones.
31. En este punto conviene recordar que mediante el Auto 278 de 2015, la Corte Constitucional precisó el inició de su competencia en materia de resolución de conflictos de jurisdicciones, indicando:
( ) es claro que, por virtud de lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución para conocer de los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones quedó radicada en cabeza de la Corte Constitucional. No obstante, en obedecimiento a lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, en el que se adoptaron medidas de transición que dieron continuidad a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dicha atribución sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren.
32. En atención a lo expuesto, el 25 de febrero de 2021 el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot debió remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional y no a la extinta para entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Debido a esta equivocada remisión, transcurrieron más de cuatro años desde que se suscitó el conflicto de jurisdicciones para que este finalmente llegara a conocimiento de la corporación encargada de resolverlo, lo que finalmente sucedió por cuenta de la remisión que recientemente hizo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La demora resulta difícil de justificar sobre todo considerando que, a lo largo del último año, se formularon diversos requerimientos orientados a impulsar el trámite, los cuales fueron dirigidos a una dependencia que dejó de existir en 2021[31].
33. En este sentido, la Sala Plena advierte al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot sobre la necesidad de revisar sus procedimientos internos, a fin de evitar que se repitan remisiones extemporáneas del expediente a esta Corporación.
6. Regla de decisión
35. Reiteración del Auto 316 de 2021. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en lo señalado en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Girardot, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra Roxana Darlene Vega Zamora, le corresponde al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Girardot.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-6835 al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Girardot para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot y a los demás interesados.
TERCERO.- ADVERTIR al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Girardot para que, en lo sucesivo, remita oportunamente a la Corte Constitucional los conflictos de jurisdicción que suscite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 6835. Documento: 01DemandaOrdinaria pdf.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Ibidem.
[7] Expediente digital CJU 6835. Documento: 06AutoReponeCreaConflictopdf.
[8] Expediente digital CJU 6835. Documento: 08RemisionExpedienteConflictoNegativopdf. Este conflicto se envió a las direcciones electrónicas: sjdcomunicaciones@consejosuperior.ramajudicial.gov.co y direcsecsaladisci@consejosuperior.ramajudicial.gov.co.
[9] Expediente digital CJU 6835. Documento: 13TramiteRequerimientopdf. Esta petición a las mismas direcciones electrónicas señaladas en la nota supra.
[10] Ibidem.
[12] Expediente digital CJU 6835. Documento: 16SolicitudInformacionSalaDisciplinariapdf. Esta solicitud se envió a las direcciones de correo señaladas en la nota 8, y a las direcciones de la Mesa De Entrada Consejo Superior De La Judicatura, Soporte Consulta Procesos-Nivel Central y la Comisión Seccional Disciplina Judicial, del Consejo Superior de la Judicatura.
[13] Expediente digital CJU 6835. Documento: 17TrazabilidadSolicitudInformacionRecibidospdf.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Ibidem.
[17] Expediente digital CJU 6835. Documento: 27AlcanceSolicitudComisionDisciplinapdf
[18] Expediente digital CJU 6835. Documento: 28RespuestaAlcanceComisionDisciplinapdf
[19] Expediente digital CJU 6835. Documento: 02CJU-6835 Correo Remisoriopdf.
[20] Expediente digital CJU 6835. Documento: 03CJU-6835 Constancia de Repartopdf.
[21] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[22] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, y 328 y 452 de 2019.
[23] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
[24] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[25] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 22 de febrero de 2018 C.P. Cesar Palomino Cortés.
[27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 28 de octubre de 2016 C.P. Cesar Palomino Cortés.
[28] Expediente digital CJU 6835. Documento: 06AutoReponeCreaConflictopdf.
[29] Expediente digital CJU 6835. Documento: 08RemisionExpedienteConflictoNegativopdf. Este conflicto se envió a las direcciones electrónicas: sjdcomunicaciones@consejosuperior.ramajudicial.gov.co y direcsecsaladisci@consejosuperior.ramajudicial.gov.co.
[30] Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[31] Expediente digital CJU 6835. Documento: 08RemisionExpedienteConflictoNegativopdf. Este conflicto se envió a las direcciones electrónicas: sjdcomunicaciones@consejosuperior.ramajudicial.gov.co y direcsecsaladisci@consejosuperior.ramajudicial.gov.co; Expediente digital CJU 6835. Documento: 16SolicitudInformacionSalaDisciplinariapdf. Esta solicitud se envió a las direcciones de correo señaladas en la nota 8, y a las direcciones de la Mesa De Entrada Consejo Superior De La Judicatura, Soporte Consulta Procesos-Nivel Central y la Comisión Seccional Disciplina Judicial, del Consejo Superior de la Judicatura.